NORME E ORIENTAMENTI DELLA CONSULTA IN MATERIA D’INCOMPATIBILITA’

A sostegno della incompatibilità parlamentare dei Senatori Mandelli, Bianco, D’Ambrosio Lettieri e Silvestro.

I senatori in questione sono presidenti degli ordini professionali ai sensi del d.lcps 233/1946 e del regolamento di esecuzione DPR 221/1950.

Gli ordini professionali sono enti pubblici non economici e rientrano nell’ambito di applicazione del d. lgs 165/2001, come chiarito da numerose sentenze del Consiglio di Stato,  della Corte di Cassazione e della Corte Costituzionali e come di recente ribadito anche dall’Autorità nazionale anticorruzione con delibera 145/2014.

Gli ordini professionali non sono in alcun modo assimilabili alle organizzazioni di categoria (es. confcommercio, sindacati, confindustria ecc.).

Il presidente o il vicepresidente sono eletti all’interno del Comitato centrale composto da un numero variabile di 7/15 componenti, a loro volta eletti, ogni triennio, tra gli iscritti all’albo.  L’iscrizione all’albo è obbligatoria per chiunque eserciti la professione sanitaria di riferimento, è stabilita una tassa esigibile anche con la riscossione a ruolo.

In qualità di Presidenti degli ordini i senatori sono componenti, nominati con decreto, anche del Consiglio superiore di sanità, della Commissione nazionale ECM e di altri organismi di diritto pubblico costituiti e finanziati dal Ministero della salute o dai  medesimi ordini (es.  COGEAPS – Consorzio anagrafica professioni sanitarie, CUP – Comitato unitario professioni, fondazioni varie, ecc ).

In taluni casi (ad es. è il caso del senatore D’Ambrosio Lettieri) sono anche componenti, nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri  della Commissione Centrale esercenti le professioni sanitarie, un organo giurisdizionale presso il Ministero della Salute.

In altri casi fanno parte anche di commissioni, tavoli o comitati tecnici e consultivi istituiti presso il Ministero della salute (es. la senatrice Silvestro partecipato al tavolo tecnico istituito in materia assicurativa oppure il senatore Mandelli risulta essere componente della Commissione per la vigilanza ed il controllo sul doping e per la tutela della salute nelle attività sportive come rappresentante del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio).

E’ necessario che i senatori Silvestro e D’Ambrosio Lettieri chiariscano la loro partecipazione rispettivamente nella societa Promesa (che sembra occuparsi di materia assicurativa) e nella società Aura srl e sue fiduciarie (che sembra essere una struttura sanitaria privata accreditata dalla regione Puglia e in convenzione anche con l’Università di Bari).

E’ necessario verificare se i suddetti senatori percepiscano indennità per le loro cariche di Presidenti di ordini professionali e degli altri incarichi e/o cariche.

Si tratta dunque di cariche elettive e il bacino elettorale di riferimento è molto vasto (per i medici e gli infermieri è di oltre 350.000 iscritti/elettori)

Le norme relative alle incompatibilità sono le seguenti:

  1. L’art. 1. della L. 60 del 1953I membri del Parlamento non possono ricoprire cariche o uffici di qualsiasi specie  in  enti  pubblici  o  privati,   per   nomina   o designazione del  Governo  o  di organi  dell’Amministrazione  dello Stato.  Sono escluse dal divieto le cariche in enti culturali, assistenziali, di culto e in  enti-fiera,  nonché  quelle  conferite nelle  Università  degli  studi  o  negli  Istituti di   istruzione superiore a seguito di designazione elettiva dei Corpi accademici,   salve le disposizioni dell’art. 2 della legge 9 agosto 1948, n. 1102. Sono parimenti escluse le nomine compiute dal Governo, in base a norma di legge, su designazione delle  organizzazioni  di  categoria.”.
  2. L’art. 2. della L. 60 del 1953 “ Fuori dei casi previsti nel primo comma dell’art. 1, i membri del Parlamento non possono ricoprire cariche, ne’ esercitare funzioni di amministratore, presidente, liquidatore, sindaco  revisore  direttore generale  o  centrale,  consulente  legale   o   amministrativo   con prestazioni di carattere  permanente,  in  associazioni  o  enti  che gestiscano servizi di qualunque genere per conto dello Stato o  della pubblica Amministrazione, o ai quali lo  Stato  contribuisca  in  via ordinaria, direttamente o indirettamente. Si applicano alle incompatibilita’ previste nel presente articolo le esclusioni indicate nel secondo comma dell’art. 1”;
  3. L’art. 8 della L. 60 del 1953Gli accertamenti  e le istruttorie sulle incompatibilità previste dalle  leggi  sono  di  competenza  della Giunta delle elezioni della Camera  dei  deputati  o  del Senato, che e’ investita del caso dalla Presidenza  della  rispettiva  Assemblea,  secondo che trattisi di un deputato o di un senatore che non abbia ottemperato a quanto disposto nell’articolo precedente.
  4. L’art. 3 legge 31 ottobre 1965, n. 1261 “Determinazione della indennita’ spettante ai membri del Parlamento” prevede: “ Con l’indennità’  parlamentare  non  possono  cumularsi  assegni o indennita’,  medaglie  o  gettoni  di  presenza comunque derivanti da incarichi di carattere amministrativo, conferiti dallo Stato, da Enti pubblici,   da   banche   di   diritto   pubblico,  da  enti  privati concessionari  di  pubblici  servizi, da enti privati con azionariato statale  e da enti privati aventi rapporti di affari con lo Stato, le Regioni, le Province ed i Comuni.”

Sono altresì incompatibili ai sensi di:

  1. art. 1 c. 2 lett. l) del d. lgs 39/2013 definisce come “incarichi di amministratore di enti pubblici e  di  enti privati in controllo  pubblico»,  gli  incarichi  di  Presidente  con deleghe gestionali dirette, amministratore delegato  e  assimilabili, di altro organo di  indirizzo  delle  attività  dell’ente,  comunque denominato, negli enti pubblici e negli enti di  diritto  privato  in controllo pubblico.”
  1. art. 11 c. 1 del d. lgs 39/2013 prevede che “Gli incarichi amministrativi di vertice  nelle  amministrazioni statali, regionali e locali e gli incarichi di amministratore di ente pubblico di livello nazionale, regionale e locale, sono incompatibili con la carica di Presidente del  Consiglio  dei  ministri,  Ministro, Vice Ministro, sottosegretario di Stato e  commissario  straordinario del Governo di cui all’articolo 11 della legge  23  agosto  1988,  n. 400, o di parlamentare.”;

ATTENZIONE

Questa incompatibilità non è rilevabile per le cariche in corso alla data di entrata in vigore della legge poiché ai sensi dell’art. 29-ter del D.L. 69/2013 (convertito dalla Legge n. 98/2013), “in sede di prima applicazione, con riguardo ai casi previsti dalle disposizioni di cui ai capi V e VI del decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39, gli incarichi conferiti e i contratti stipulati prima della data di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo in conformità alla normativa vigente prima della stessa data, non hanno effetto come causa di incompatibilità fino alla scadenza già stabilita per i medesimi incarichi e contratti“.  Nel caso di specie è riferibile solo alla nuova  elezione di Mandelli a Presidente dell’Ordine dei Farmacisti di Milano-Lodi. Le cariche di presidenti nazionali sono in prossima scadenza (le elezioni si devono tenere entro marzo 2015.)

L’interpretazione della l. 60/1953 dovrebbe tener conto degli orientamenti espressi dalla Corte costituzionale da ultimo con la nota sentenza della Corte Costituzionale n. 277 del 2011 che, pur riferendosi alla incompatibilità tra parlamentari e sindaci di Comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti, esprime la violazione dei principi costituzionali sussumibili anche alle cariche elettive de quo.

Il giudizio di legittimità costituzionale della sentenza è riferito agli articoli 1, 2, 3 e 4 della legge 15 febbraio 1953, n. 60 (Incompatibilità parlamentari) nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco di Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti. Della sentenza in questione si rilevano alcuni passaggi fondamentali

  1. “Preso atto, poi, del “diritto vivente” consolidatosi, a partire dal 2002, sulla base della prassi (peraltro ritenuta insindacabile ex art. 66 Cost.) seguita dalle Giunte per le elezioni di Camera e Senato – le quali (pur nella consapevolezza dell’esistenza di una lacuna legislativa dovuta alla mancata disciplina, nelle norme statali, della ipotesi di incompatibilità in esame) ritengono di non poterla colmare in via interpretativa, attraverso l’applicazione analogica delle disposizioni concernenti l’ineleggibilità, ostandovi il principio di tassatività delle cause d’ineleggibilità e incompatibilità e la considerazione che l’elettorato passivo rientra tra i diritti politici fondamentali del cittadino –, il rimettente rileva tuttavia che, dalla giurisprudenza anche risalente della Corte costituzionale, emerge la costante valorizzazione del principio cosiddetto di conversione delle cause di ineleggibilità sopravvenute in cause d’incompatibilità, onde colmare le eventuali lacune legislative (come da ultimo affermato nella sentenza n. 143 del 2010 proprio in tema di incompatibilità tra cariche elettive nella Regione Sicilia).”
  1. Secondo il rimettente, dunque, le disposizioni della censurata legge statale contrasterebbero in parte qua: a) con gli artt. 3 e 51 Cost., per violazione del principio costituzionale che esige l’uniforme garanzia per tutti i cittadini, in ogni parte del territorio nazionale, del diritto fondamentale di elettorato attivo e passivo, giacché la mancata previsione del divieto di cumulo può comportare una disparità di trattamento tra la posizione di coloro che sono già parlamentari ed intendono candidarsi alla carica locale, sui quali non grava alcun obbligo, e coloro che, invece, sono titolari di un ufficio pubblico locale e intendono partecipare alla competizione elettorale per uno dei rami del Parlamento, sui quali grava l’obbligo di dimettersi preventivamente; nonché per violazione del principio di ragionevolezza, in quanto un soggetto non può assumere durante il proprio mandato uffici o cariche che gli avrebbero precluso l’eleggibilità rispetto a quello ricoperto per primo; b) con l’art. 67 Cost., in ragione della possibile contrapposizione d’interessi tra enti locali (e segnatamente tra Comuni aventi una rilevante popolazione) ed organizzazione statuale nazionale, con conseguente vulnus del principio di libertà di mandato, per possibile conflitto di interessi tra l’impegno del deputato e quello di sindaco; c) con l’art. 97 Cost., atteso che il cumulo degli uffici di sindaco di un Comune con rilevante popolazione e di parlamentare nazionale può ripercuotersi negativamente sull’efficienza e imparzialità delle funzioni cumulativamente esercitate.
  1. Poiché in ultima analisi le cause di ineleggibilità e di incompatibilità si pongono quali strumenti di protezione non soltanto del mandato elettivo, ma anche del pubblico ufficio che viene ritenuto causa di impedimento del corretto esercizio della funzione rappresentativa, il potere discrezionale del legislatore di introdurre (o mantenere) dei temperamenti alla esclusione di cumulo tra le due cariche «trova un limite nella necessità di assicurare il rispetto del principio di divieto del cumulo delle funzioni, con la conseguente incostituzionalità di previsioni che ne rappresentino una sostanziale elusione» (sentenza n. 143 del 2010).
  1. In assenza di una causa normativa (enucleabile all’interno della legge impugnata ovvero dal più ampio sistema in cui la previsione opera) idonea ad attribuirne ragionevole giustificazione, la previsione della non compatibilità di un munus pubblico rispetto ad un altro preesistente, cui non si accompagni, nell’uno e nell’altro, una disciplina reciprocamente speculare, si pone in violazione della naturale corrispondenza biunivoca della cause di ineleggibilità, che vengono ad incidere necessariamente su entrambe le cariche coinvolte dalla relativa previsione, anche a prescindere dal dato temporale dello svolgimento dell’elezione. Tanto più che la regola della esclusione “unidirezionale” viene in concreto fatta dipendere, quanto alla sua effettiva operatività, dalla circostanza – meramente casuale – connessa alla cadenza temporale delle relative tornate elettorali ed alla priorità o meno della assunzione della carica elettiva “pregiudicante” a tutto vantaggio della posizione del parlamentare; da ciò la lesione non soltanto del canone di uguaglianza e ragionevolezza ma anche della stessa libertà di elettorato attivo e passivo.
  1. Pertanto, gli artt. 1, 2, 3 e 4 della legge n. 60 del 1953 devono essere dichiarati costituzionalmente illegittimi, nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco di Comune con popolazione superiore ai 20.000 abitanti.

Anche la sentenza della Corte Costituzionale n. 143 del 2010 esprime considerazioni e orientamenti di rilievo in merito alle incompatibilità e alla loro omissione (nel caso di specie riferite alla legge della regione siciliana che non prevedeva  l’incompatibilità del deputato regionale che sia anche assessore di un Comune» di grandi dimensioni)

  1. L’omissione censurata, quindi, contrasterebbe con gli artt. 3, 51 e 97 Cost.,
  2. Ciò che emerge dalla legislazione nazionale relativa alle Regioni ordinarie è, dunque, la previsione del parallelismo tra le cause di incompatibilità e le cause di ineleggibilità sopravvenute, con riguardo all’esigenza, indicata dalla legge, di preservare la libertà nell’esercizio della carica di consigliere, o comunque i principi espressi dall’art. 97 Cost. con riguardo all’operato della pubblica amministrazione.
  3. Questa Corte ha già avuto modo di ritenere, sia pure in linea di principio, contrario all’art. 97 Cost. il predetto cumulo delle cariche.
  4. Infatti nella sentenza n. 201 del 2003 – sia pure con riferimento all’ipotesi speculare prevista dall’art. 65 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), il quale configura l’incompatibilità dei sindaci e degli assessori alla carica di consigliere regionale – si è affermato che tale disposizione esprime il principio secondo cui esistono «ragioni che ostano all’unione nella stessa persona delle cariche di sindaco o assessore comunale e di consigliere regionale e nella necessità conseguente che la legge predisponga cause di incompatibilità idonee a evitare le ripercussioni che da tale unione possano derivare sulla distinzione degli ambiti politico-amministrativi delle istituzioni locali e, in ultima istanza, sull’efficienza e sull’imparzialità delle funzioni, secondo quella che è la ratio delle incompatibilità, riconducibile ai principi indicati in generale nell’art. 97, primo comma, della Costituzione (sentenze n. 97 del 1991 e n. 5 del 1978). In sintesi: il co-esercizio delle cariche in questione è, a quei fini, in linea di massima, da escludere».
  5. Dunque, questa Corte ha individuato l’esistenza di un divieto di cumulo di cariche ove ciò si ripercuota negativamente sull’efficienza e imparzialità delle funzioni ed ha affermato che tale principio trova fondamento costituzionale nell’art. 97 Cost. (su tale fondamento delle cause di incompatibilità, si vedano, altresì, le sentenze n. 44 del 1997 e n. 235 del 1988).
  6. Nel medesimo modo, potrà stimarsi non difforme dall’art. 97 Cost. la corrispondente previsione che si impone, in virtù del principio del parallelismo sopra richiamato, con riguardo alla speculare causa di incompatibilità.
  7. Dunque, il combinato disposto degli art. 3, 51 e 97 Cost. impone alla Regione siciliana di introdurre a motivo di incompatibilità all’ufficio di deputato regionale la sopravvenuta ricorrenza della causa di ineleggibilità della carica di sindaco e di assessore, con riferimento ai soli Comuni con popolazione superiore alla soglia di ventimila abitanti.

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